当前县域教育中几大现实问题和建议——对第22期全国县市教育局长培训班的调查
发布时间：2011年11月04日
根据学员在院期间的研讨记录，并专门进行了问卷调查，认真整理和总结了各地县教育局长对当前县域基础教育改革和发展的问题和建议，简报如下：
一、县域推进义务教育均衡发展的实践探索和建议
（一）各地在义务教育均衡发展方面的探索
江苏省近年来推出：“促进义务教育优质均衡发展示范区”工程，以三个市为中心重点，提出7个标准：校园环境一样美、教学设施一样全、师资素质一样高、学校管理一样好、公用经费一样多、学生个性一样弘扬、人民群众一样满意。
在目前县域义务教育均衡发展进程中，为了促进均衡发展，各县教育布局调整面临着一种共同的趋势：高中集中在县城，初中集中在乡镇，小学向乡镇和中心村集中。一些地方为了应对人口分散和过小的学校规模，采取的主要措施是：第一，通过布局调整来提升学校的辐射半径；第二，1-3年级保留少量教学点，甚至完全从一年级开始寄宿；第三，小学和初中集中到乡镇甚至县城集中住宿；第四，富裕地区补贴公交系统来接送学生，一般地区签订校车合同来接送学生。
在四川省双流县，学校布局上采取的措施是：高中集在县城，每个镇都有初中和小学，但完全去除了“村小”名字，只在居民集中区域设“校区”。双流是全国经济百强县，乡镇经济发达，办学经费实行“两条腿”走路，县里和乡镇各出一部分。让乡镇出钱办教育主要采用的是发挥督导办的杠杆作用，调动了各镇投入教育的积极性。
在云南楚雄姚安县，当地学校分布在城区、坝区、山区，通过集中办学实现均衡。具体思路是做强城区、做大做好坝区。加强薄弱学校建设，体现在食堂设施、教学硬件设备、师资等方面。加强教师培训，派教师到华东师大、北师大等高校进修学习。实施强弱校的结对帮助，并捆绑考核，用制度激励强校带弱校。
大家认为，目前义务教育均衡的主要问题是在软件的均衡，特别是师资均衡上非常难。四川双流采取的主要措施是：从全国引进优秀师资，在编制管理上采用退一个（自然减员）引进一个的思路，新引进教师面向全国公开招聘，确保了师资质量。对于交流教师，配套考核经费加强考核力度。
（二）教育局长促进区域义务教育均衡发展的几点建议
第一，义务教育均衡首先是硬件的均衡。要以“标准化学校建设”为载体，坚决实施“一把手”工程，完成学校办学条件的基本均衡。把区域义务教育均衡发展纳入党政主要领导工作考核，引起“一把手”的高度重视，在投入上加大力度，推进学校标准化建设进程，尤其在办学基本硬件上尽快达标，其中“班班通”、“实验室”建设应重点考虑。
第二，建设“义务教育发展共同体”，实现城乡一体化，完成学校管理机制的均衡。均衡发展的重心是发展，关键是推动薄弱学校的发展，组建“义务教育发展共同体”，由强势学校和弱势学校共同组成，在师资调配，课程设置，活动安排等方面实施一体化管理，降低发展的管理重心，提高均衡发展的有效性。
第三，制定《经济欠发达地区优秀教师培养计划》。均衡发展的核心是人力资源的均衡，没有优秀的教师队伍，促进公平，促进均衡就是空谈。越是经济欠发达地区，师资越是大问题。优秀教师可以弥补硬件的不足，带动和推动教育均衡发展。
二、当前县域基础教育发展的几大现实问题
第一，县城生源集中的问题
随着独生子女时代的来临，加上城市化的推进与县城的扩张，农村生源向县城转移的趋势明显。一些经济相对发达而地域相对较小的县域，生源的集中程度达到了60%以上，甚至有的已经达到了80%以上。如在湖南省澧县，高中都集中在县城，三分之二的小学生和三分之一的初中生在县城。在山西省孝义市，初中55%，小学40%，以及全部的高中学生都在城里上学。
生源向县城集中的趋势是择校现象在基层社会的反应，也是城乡教育不均衡的现实写照。造成的主要问题和后果是：第一，县城重点初中和小学大班额现象突出，大部分县域的重点中小学的班额达到了50-60人以上，极端的出现了70-80人、甚至100人的规模，严重影响了教育质量。第二，村小面临生源枯竭的危机，出现了教师比学生多的现象。即使在义务教育发展相对均衡的县域，虽然硬件条件方面城乡基本平衡，但教学质量等软性条件还是有较大的城乡差距，这也是造成了乡村生源流失的重要原因。这成为一个全国性趋势。
第二，县城学校资源严重不足，大班额现象突出
根据我们的调查发现，县城中小学大班额现象非常突出。在对全国104个县域的样本调查发现，县城最好的小学平均班额为62.66人/班，最好的初中平均班额为60.92人/班。调查发现，在104个县域中，70个县域即67.3%的县域最好的小学班额在60人以上，69个县域（占66.3%）的最好的初中班额在60人以上。下图是全国104个县域中最好的小学和初中的班额数据的散点分布图，从中可以看出目前大班额现象已经非常严重，绝大部分县域的中小学班额全在50人以上，且小学大班额现象更突出一些。
我们在调查中还发现，县城小学和县城初中的大班额现象几乎并蒂而生，二者存在极大的相关性：一般县城小学存在大班额，初中也会存在。但与此同时，我们的调查也发现，县域人口规模和县城中小学的大班额现象并没有必然的联系。随着县域人口的增加，小学的班额并没有出现非常明显的变化。同样道理，在县城初中人口和县域总人口之间，也没有非常明显的相关性。
第三，乡中的空心化和教师的富余问题
目前，在县城之下的乡镇初中，普遍存在着空心化的趋势。根据调查的数据得知，在很多县域的乡镇中学，学生不足500人，部分乡镇初中不足300人，面临着严重的生源危机。根据我们的实际调研得出的经验，一般而言，一旦乡镇初中低于200-300人的规模，没有了平行班级，学校的人气就进入衰败凋落的曲线，教育质量容易就此转入一个临界点，处在一种由兴盛转向衰败的临界点上。
此外，由于乡镇初中生源的急剧减少，附带产生的一个现象是教师的严重富余超编，人浮于事，容易产生管理的问题，产生乡间特有的派性问题。同时，生源的减少带来生均公用经费总量的减少，学校更没有资金来改善办学和办公条件，学校就难于扭转目前的衰败的大趋势。
第四，农村小学的班级微型化和教师结构性缺编
在许多县域的村小，班级规模日渐萎缩。一般1-4年级勉强维持班级规模在20-30人，但一旦到5-6年级便急剧减少，一个班级往往不足20人。目前，村小的生源迅速向县城学校转移，特别是提供寄宿制的民办学校转移。在某些县域的农村小学，学校不敢进行学业水平测试，更不敢泄露学业成绩,一旦家长知道孩子学习好，便千方百计转移到县城学校就读。
由于学校生源的减少，农村小学教师老龄化严重。在一些县域，教师老龄化的趋势依然没有解决，存在“爷爷奶奶教小学，爸爸妈妈教初中，哥哥姐姐教高中”的基本格局。特别是在许多村小和教学点，基本上靠转编的民办教师支撑，而这些人基本上到了退休年龄。
在大部分中西部农村县域，教师结构性缺编严重。农村小学教师中音体美、英语等小学科教师严重缺编。大部分农村小学基本的样式为：一所小学有6-8名教师，有1-6年级，存在100-200名学生。为此，许多村小不得已推行包班上课，或一名教师教一门主科，2-3门副科，教师的专业化难以推进。在湖北沙洋县，学生由高峰期的12万人降到不足目前的不足5万人，这直接导致教师超编1000多人，教师年龄、学科、学段、区域结构不合理；如教师年龄老化、年轻教师少，小学科教师缺编，初中超编而边远农村小学缺编，县城学校超编而农村小学缺编等现象。
第五，教师问题
老民师的上访在不同省区的不同县域具有普遍性。一些教育局长反映，接待老民师上访牵扯了大量时间精力，干扰了正常的管理工作。根据学员的反映，在很多的县域，这样一个群体形成了组织性抗争，经常在重要节假日聚众要求解决问题，教育局必须努力做工作，疲于应付，严重影响正常的工作秩序。一些局长建议中央政府是否应出台明确政策解决这些问题。
非师范类的学生大量进入学校当老师，教育局长建议严格教师准入制度。在一些县域，当地新进教师1/3不是师范毕业生。中小学阶段教师的女性化趋势非常明显，在河南淇县，在中小学中，女教师比例占70%，休产假至少半年，教师不好调配，不便基层安排工作。
在很多县域，教师的激励机制付诸阙如。教师的招聘、调动以及淘汰现在都没有一个好的机制，教师管理处于一种无政府状态。教师管理的关键在流动机制上，而不是绩效的问题，有的教师不努力，上课越少越好。在一些经济欠发达县域，一部分中学校长的任命被组织部门收回，不利于教育局的管理；教师缺乏退出机制，有的教师确定了不能再教书之后，没有淘汰的办法。公办教师拿着国家的工资不认真教书，教好教坏都一个样。特别是高职称教师，普遍想转到非教学岗位，教师不安心于教书育人。
第六，住宿生问题
在学校布局调整中，绝大多数县域都撤点并校，一般在乡镇和中心村集中建立小学，初中向乡镇集中。这造成小学低龄儿童开始离家住校。这在现实和理论上都引起争论：在现实方面，大大增加了学校管理难度；在理论上，究竟低年级寄宿制是否符合教育规律？低龄儿童离家住校究竟会给儿童健全人格发展带来何种影响？
低龄儿童寄宿同时产生了生活老师配备问题。在绝大多数县域，由于缺乏编制，生活教师配备严重短缺，而且由于不允许收费，生活教师基本上由临时工或者非教学一线教师兼任，存在很多管理上的隐患。
与住宿生伴生的一个问题是儿童的交通安全问题，特别是在校车接送的安全机制期待建立。一些财政发达的县域补贴交通问题，并协调运管站来解决儿童周末的接送问题。在一些经济欠发达县域，住宿生的接送安全依然存在很大问题。
三、解决问题的思路和建议
（一）针对大班额问题的解决办法
在解决县域中小学大班额问题上，各县政策不一，主要思路有以下几种：第一，新建城区总量和扩容城区周边学校，增加教育资源供应。第二，改善薄弱学校，提高农村学校质量。第三，新进教师向农村倾斜，减小城乡硬件和教学质量的差距。
在贵州开阳县，针对大班额采取了如下办法：第一，成立中小学大班额、超大班额调整工作领导小组，各乡镇、学校成立相应领导小组；第二，学校充分整合教育资源，充分利用闲置教室，将大班额严格控制在规定范围内；第三，在县城新建城区学校。大班额主要集中在县直中小学，因此政府投入2800余万元新建一所小学。
在湖南澧县，采取的措施有三：第一，职业高中办得好，普职分流接近于一比一，解决了高中的大班额问题。第二，扩充城区优质教育资源。采取民办公助的形式，投入1.6亿新建一所9年一贯制民办学校。政府投入6000多万办了一所公办9年一贯制学校，实行双语教学。这样也吸引了一部分学生。第三，优质学校兼并薄弱学校。第四，政府支持改革，在择校问题上县领导不给条子不开口子。三年下来，基本上小学和初中的学生额控制在55人之内。
在福建省永泰县，针对城区大班额采取了如下措施：第一，稳定农村教师队伍，提高农村学校的教学质量。本地区华侨比较多，社会力量捐助成立基金来奖励教师；第二，严格按照户籍进行招生，外来人口先进行登记，教育局组织人员分组核查情况，是否符合条件。第三，新建学校，将新建完全小学、初中、幼儿园。
在河北省正定县，针对大班额采取的办法是促进城乡教育均衡发展；第一，在乡镇建优质寄宿制学校，让学生就近入学。第二，在农村教师聘任方面，新进老师先签订3-5年合同，然后到边远地区学校工作。第三，在县域划分学区，就近入学。
在山东青岛即墨市，教育局在教育均衡上做文章，采取以下具体实施：一是夯实基础，加大投入，扩校增容，合理布局，实现一体化发展。二是抓教师队伍建设。缩小城乡教师差距，新招录教师，全部充实到农村薄弱学校，同时完善教师的培养、交流、激励机制，实施“名师工程”。同时加强城乡干部交流互动，实施支教工程。三是打造优质教育结构。在中学阶段采取集团式区域发展战略，统筹资源，为择校降温。在小学阶段采取试点“一托一”或“一托二”的办法，扩大优质资源的范围。四是扶持民办学校发展。五是加强招生管理，用科学合理的政策作保障。如给各校分派名额、拉开录取招生分数线等方法。
湖北崇阳县为缓解大班额现象，着力解决两个问题：一是教育资源总量问题，崇阳县针对城区大班额严重、农村微型班现象，在县城建立了具有450个教学班规模庞大的“教学城”，全县统一筹划；二是师资问题。在师资上享受“西部政策”，招收了“支教生”、“特岗生”师资。
河南淇县大班额现象主要集中在城区，解决思路是：一是资源整合，平原地区相距不超过2.5公里的学校合并。二是针对城区大班额现象，扩大容量，改造薄弱学校。在农村建寄宿学校。三是新招教师500多人充实农村，提升农村师资水平。
（二）其他建议
建议由国务院牵头出台学生伤害事故处理法律。很多地方，学生一旦出现伤害事故，往往造成家长上访和封锁学校等事故，严重影响正常的教学秩序。
教育局长建议出台校车安全管理办法，大家认为应该由国务院出台相关规定，明确教育局、学校、交通、交警等相关部门的责任分担机制。校车属于校园以外的交通安全领域，不应由教育部门承担主要责任，不应租用的校车一旦出事，就处理校长和教育局长。
（执笔人：司洪昌）
